Exception d'irrecevabilité

M. le président. Je suis saisi, par MM. Mézard, Collin, Baylet, Chevènement et Alfonsi, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, d'une motion n° 1, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 2, du règlement, le Sénat déclare irrecevable le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, de réforme des collectivités territoriales (n° 560, 2009-2010).

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. Jacques Mézard, auteur de la motion.

M. Jacques Mézard. Messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'État, nous vous voyons souffrir... Par cette motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité, nous souhaiterions abréger vos souffrances ! (Sourires.)

M. Roland Courteau. Très bien !

M. Jacques Mézard. Lors du débat en première lecture, j'avais fait remarquer que, si vous ne saviez pas où vous alliez, vous saviez du moins comment y aller. J'étais peut-être un peu flatteur...

S'il est un dossier sur lequel le débat d'idées devrait déboucher sinon sur un consensus, au moins sur des réformes largement partagées, c'est bien celui des collectivités territoriales.

S'il est un dossier sur lequel la voix du Sénat, grand conseil des communes de France, devrait être entendue, c'est bien celui des collectivités territoriales.

Or, qu'avons-nous sous les yeux ? Un texte qui divise manifestement la majorité, un texte qui fédère au-delà de l'opposition, dans l'expression d'un rejet révélateur, un texte dont le cheminement chaotique fut pour le moins, à ce jour, peu respectueux de la Haute Assemblée !

M. Roland Courteau. Très bien !

M. Jacques Mézard. Affirmer, monsieur le ministre de l'intérieur, que l'Assemblée nationale a globalement repris les propositions du Sénat nous paraît hasardeux ou très optimiste, voire un peu malicieux.

Certes, la France est une nation difficile à réformer - elle l'est encore plus dans de telles conditions -, mais l'expérience nous montre que c'est possible. Jean-Pierre Chevènement en a fait la démonstration avec la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, fruit d'une forte volonté politique accompagnée d'un sage pragmatisme.

Était-il raisonnable et juste d'engager le débat en faisant le procès d'élus trop nombreux, trop coûteux, en indiquant que le chevauchement des compétences faisait perdre 20 milliards d'euros, en affirmant que la suppression de coquilles vides - il en existe, c'est vrai -, notamment dans les syndicats mixtes, permettrait des milliards d'euros d'économies ? S'agissant de ce dernier point, nous attendons encore une démonstration.

Voilà quelques mois, le site internet du ministère de l'intérieur justifiait la réforme des collectivités territoriales par la nécessité de maîtriser la dépense publique, dans l'esprit de la révision générale des politiques publiques. Oui, des économies peuvent et doivent être réalisées, mais la gestion des collectivités par les élus locaux, de toutes sensibilités, ne s'apparente pas au remplissage du tonneau des Danaïdes ! L'État est-il vraiment le mieux placé pour donner des leçons de bonne gestion ?

M. Roland Courteau. Bonne question !

M. Jacques Mézard. Était-il raisonnable d'engager cette réforme sans l'avoir fait précéder d'un bilan de la décentralisation, chère à notre collègue Edmond Hervé ?

Même si certaines dispositions, en particulier celles qui sont relatives à l'intercommunalité, nous paraissent positives, c'est une réforme qui, globalement, ne satisfait aujourd'hui personne et dont les promoteurs évitent de dévoiler clairement les vrais objectifs : imposer aux collectivités une cure de rigueur, mettre en œuvre une révision générale des politiques publiques indirecte, pratiquer l' « évaporation » du département préconisée par MM. Balladur et Copé sans l'écrire dans le texte, pour parvenir finalement - telle est la réalité, nos collègues François Patriat et Gérard Collomb l'ont très bien dit - à fragiliser la région, dissoudre les communes dans les communes nouvelles sans l'afficher, transférer l'impôt local économique vers l'impôt sur les ménages...

Un projet de loi dont on tente de cacher les objectifs en les fondant dans un brouet juridique ne saurait être fondateur. Des textes mettant la charrue avant les bœufs ne sauraient annoncer une bonne récolte.

Nous sommes en effet en présence d'une construction étrange au pays de Descartes.

On nous a soumis d'abord un projet de loi relatif à la concomitance d'élections, sans que l'on sache alors précisément de quelles élections il s'agissait. Puis, l'article 2 de la loi de finances pour 2010 a consacré la suppression de la taxe professionnelle, cadeau de Noël pour le MEDEF, mais véritable saut dans l'inconnu quant aux ressources futures de nos collectivités. Quant à la clause de revoyure, qui a motivé nombre de votes sur la loi de finances, force est de constater que nous sommes de la revoyure : il n'y a rien à voir !

M. Roland Courteau. Très bien !

M. Jacques Mézard. Deux textes ont ensuite été déposés, le projet de loi n° 60 de réforme des collectivités territoriales et le projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, et un autre, relatif aux compétences, a été annoncé un an plus tard.

C'est selon ce programme législatif que l'on nous a fait voter le projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Or, en réalité, il n'a pas été respecté, ce qui est loin d'être neutre.

N'éludons pas les problèmes ! Sur la question du mode de scrutin, le RDSE est unanimement favorable au scrutin uninominal à deux tours, avec un seuil abaissé, parce que c'est le moyen de dégager des majorités solides, de privilégier un lien entre l'élu et le territoire, et aussi, disons-le, de permettre l'émergence de personnalités de qualité.

Cette conviction ne nous transformera en supplétifs de quiconque. Affirmer notre préférence pour le scrutin uninominal à deux tours, avec élargissement de l'accès au second tour, c'est tout simplement exprimer notre attachement à des convictions sur lesquelles nous n'avons pas varié.

L'absence de clarté aboutit aujourd'hui à une situation dont personne ne sortira gagnant. Il suffit, pour s'en convaincre, de relire l'argumentation présentée lors de la première lecture par M. Mercier pour s'opposer au scrutin uninominal.

M. Gérard Collomb. Qu'a-t-il encore fait ?

M. Jacques Mézard. Mes chers collègues, je vous conseille vivement cette lecture : nous y reviendrons dans les prochains jours !

J'avais indiqué, en première lecture, que l'amendement du groupe de l'Union centriste tendant à introduire l'article 1er A était un sirop pour faire avaler la pilule à ceux qui toussaient.

M. Roland Courteau. Bien dit !

M. Jacques Mézard. Passée la douceur immédiate du sucre, ceux-ci risquent de s'étouffer dans l'amertume ou, peut-être, les hoquets ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

Pourquoi avons-nous déposé une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité sur le fondement de l'article 44 du règlement du Sénat ?

Notre groupe est en général économe de ce type de démarche. Si nous y avons recouru, c'est que nous considérons que, tant sur la forme que sur le fond, le Sénat a été privé du rôle fondamental qui lui revient dans l'examen de tout texte relatif aux collectivités locales. La version du projet de loi qui nous est soumise aujourd'hui constitue une innovation juridique portant atteinte à la mission du Sénat de la République.

M. Roland Courteau. C'est vrai !

M. Jacques Mézard. Le président Larcher, lors du déplacement de la mission Belot à Bordeaux, le 26 janvier 2009, soulignait la responsabilité particulière du Sénat, « maison des territoires ».

M. Roland Courteau. Il fallait le mentionner !

M. Jacques Mézard. Or qu'est-il advenu du travail consensuel de la mission Belot-Krattinger-Gourault ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Rien !

M. Jacques Mézard. Il a été torpillé la veille de l'arrivée au port par l'annonce de la création du conseiller territorial, rejetée par la majorité des membres de la mission, laquelle s'était prononcée en faveur d'une coordination des principaux responsables des politiques territoriales.

Le rapport de la mission sénatoriale mettait en exergue des axes susceptibles de recueillir un large consensus : achèvement de la carte intercommunale, développement des compétences des intercommunalités, création d'un nombre restreint de métropoles, promotion des regroupements volontaires de collectivités, respect de la capacité d'initiative des différentes collectivités. À cela s'ajoutaient autonomie fiscale, péréquation et révision des valeurs locatives. Voilà de beaux sujets de consensus !

M. Roland Courteau. C'est parfait !

M. Jacques Mézard. Mais en première lecture fut introduit aux forceps le conseiller territorial, être hybride dont aucune association d'élus, ni d'ailleurs aucun parti politique, n'a réellement revendiqué la paternité.

M. Roland Courteau. C'est un OVNI !

M. Jacques Mézard. Dois-je rappeler que, lors des débats de la première lecture, sauf pour l'amendement présenté par M. About, le Gouvernement a écarté toute discussion sur le mode de scrutin ou sur le nombre de conseillers territoriaux ? Ces questions devaient être l'objet du projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale. Le Sénat ne devait donc pas aborder ces sujets, sur lesquels il fut impossible d'obtenir du Gouvernement la moindre précision : le tableau n'existait pas ; il a néanmoins fait une apparition miraculeuse à l'Assemblée nationale...

Sur les compétences des compétences territoriales, objet de l'article 35, nous avons entendu le même discours : dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, un texte devait préciser la répartition des compétences entre les régions et les départements, ainsi que les règles d'encadrement du cofinancement.

Le mode d'élection du conseiller territorial et la répartition des compétences constituent deux éléments fondamentaux de la réforme, mais le Sénat n'a pas été admis à débattre en première lecture. (Marques d'approbation sur les travées du groupe socialiste.)

En revanche, devant l'Assemblée nationale, le discours fut différent. Celle-ci a eu le privilège de voir surgir des amendements du Gouvernement relatifs au mode de scrutin, au tableau des conseillers territoriaux et des conseillers communautaires. Exeunt le projet de loi n° 61 et celui sur les compétences : tous deux furent phagocytés, victimes de l'appétit des députés.

Entre la première et la deuxième lecture, le présent texte a donc absorbé en grande partie deux autres projets de loi. Le Sénat se voit ainsi privé d'une double lecture sur deux points essentiels de la réforme.

M. Roland Courteau. C'est très regrettable !

M. Jacques Mézard. Cela n'est pas neutre. L'article 44 de la Constitution dispose que « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement », et l'article 39, alinéa 2, précise que, « sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat ».

Sur le plan technique, l'application au droit d'amendement de la règle dite « de l'entonnoir », dégagée par le Conseil constitutionnel, conduit en principe à ce que ce droit puisse s'exercer pleinement dès la première lecture.

Certes, cette interprétation est en harmonie avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel - je vous renvoie à la décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006 -, mais cette dernière sert principalement à censurer, y compris d'office, les cavaliers législatifs.

En l'espèce, les amendements dont il s'agit ne sont pas des cavaliers, car ils ont un lien avec le texte, mais une telle méthode, si elle était considérée comme recevable, aboutirait à dénaturer le processus législatif...

Mme Nathalie Goulet. C'est vrai !

M. Jacques Mézard. ... et à vider de son contenu l'article 39 de la Constitution, sans aucun égard pour les prérogatives du Sénat. (Très bien ! et applaudissements sur certaines travées du RDSE.)

Ces amendements constituent un détournement de procédure.

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. Jacques Mézard. De plus, leur introduction par le Gouvernement à l'Assemblée nationale s'est opérée sous l'empire de l'article 88 du règlement de celle-ci, qui permet à la commission saisie au fond de se réunir en urgence pour examiner des amendements de dernière minute. Ladite commission n'a ainsi disposé que de dix minutes pour procéder à cet examen. Il s'agit là d'une atteinte au principe de clarté et de sincérité des débats dégagé par le Conseil constitutionnel.

Mme Nathalie Goulet et M. Jean-Pierre Plancade. Très bien !

M. Jacques Mézard. Pour nous, les questions touchant au mandat du conseiller territorial et à l'organisation des compétences des collectivités territoriales devaient initialement faire l'objet de textes législatifs distincts. Les articles en cause, introduits par le biais d'amendements gouvernementaux, auraient dû trouver place dans un projet de loi distinct, le cas échéant par voie de lettre rectificative.

Cette situation soulève un problème de principe : si le Sénat rejette la rédaction de l'Assemblée nationale et que, après la commission mixte paritaire, le dernier mot revient à nos collègues députés, il s'agira d'une première depuis 1983 et, surtout, depuis la révision constitutionnelle de 2003, pour une réforme d'ampleur relative aux collectivités territoriales.

Mme Françoise Laborde. C'est grave !

M. Jacques Mézard. C'est pourquoi il est important que le Sénat adopte notre motion, afin d'étouffer dans l'œuf ce qui constituerait un précédent particulièrement désastreux, violant incontestablement l'esprit de la Constitution. (Marques d'approbation sur les travées du RDSE et du groupe socialiste.)

Par le vote de cette motion, ceux qui, sur diverses travées de la Haute Assemblée, se sont largement exprimés contre l'économie générale du présent texte permettront au Gouvernement de remettre son ouvrage sur le métier, car nos collectivités locales méritent mieux que la confusion d'un texte de circonstance.

Je confirme les propos que j'avais tenus en première lecture, lors de la discussion générale : messieurs les ministres, nous devons vous empêcher de fabriquer un nouveau millefeuille, avec plus de couches, mais beaucoup moins de sucre ! (Très bien ! et applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)