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Débat sur le rapport annuel du contrôle de l’application des lois

Intervention de madame Anne-Marie Escoffier

Anne-Marie ESCOFFIER
aperçu Débat sur le rapport annuel du contrôle de l'application des lois.
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M. le président. La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Mme Anne-Marie Escoffier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est avec une petite pointe de satisfaction que le groupe RDSE participe à ce débat.

Vous n'ignorez pas, monsieur le ministre, que le groupe auquel j'ai la fierté d'appartenir avait pris l'initiative, le 11 janvier 2011, voilà un peu plus d'un an, d'un débat sur l'édiction des mesures réglementaires d'application des lois.

À la suite de ce débat, le groupe avait déposé et fait discuter une proposition de loi tendant à reconnaître une présomption d'intérêt à agir des parlementaires en matière de recours pour excès de pouvoir. Il s'agissait de permettre aux députés et aux sénateurs d'agir directement, ès qualités, devant le Conseil d'État, pour pallier l'inaction du pouvoir exécutif à édicter les mesures réglementaires d'application des lois et pour contester la ratification d'un traité ou d'une convention qui aurait dû être effectuée par la loi. Heurs et malheurs se conjuguant à cette date, malgré l'avis favorable du rapporteur, le texte n'a pas été adopté par le Sénat. Aujourd'hui, peut-être le serait-il, et même sûrement.

En tout état de cause, je relève notre bonne convergence de vues, monsieur le ministre, et votre détermination, avec la création de ce comité de suivi de l'application des lois, à actionner les administrations centrales. Vous nous avez démontré votre rôle actif d'aiguillon des services, dont on pourrait penser - honni soit qui mal y pense ! - qu'ils auraient quelque propension à laisser s'effilocher le temps de la production des textes d'application.

Il nous est certes arrivé de constater et d'analyser quelques causes de retard ou de carence : la volonté - faut-il dire « mauvaise » ? - politique du Gouvernement, contrariée par une loi votée par le Parlement sans son accord parfait ; des raisons techniques et de calendrier liées à la complexité des procédures de consultation, contreseing, voire de complexité même du texte de loi. Je vous rappelle, à titre d'anecdote « vécue », à quelle difficulté s'est heurté le Conseil d'État lui-même face à la notion de comparabilité inscrite dans la loi initiale relative à la fonction publique territoriale, notion qu'il avait acceptée au moment où il avait examiné le texte.

Je voudrais, en contrepoint, souligner aussi que les services administratifs placés auprès des ministres ont la capacité, lorsqu'ils sont bien « managés », de travailler les textes réglementaires très en amont. J'ai en tête plusieurs exemples qui figurent, bien entendu, dans les documents que le Gouvernement nous a remis.

Ces services ont d'ailleurs dû être très sensibles - à moins qu'ils n'aient été piqués au vif... - à la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit : « À la qualité de la règle de droit s'attachent des enjeux déterminants pour l'attractivité de notre système juridique et pour notre compétitivité économique ». C'est la forte introduction d'une circulaire qui détaille successivement le pilotage de l'activité normative par département ministériel, par programmation des textes prioritaires, en fonction des procédures de recueil des contreseings, et qui rappelle la discipline à suivre dans l'élaboration des projets de réglementation : respect du partage entre les domaines de la loi et du règlement, exigence d'évaluation préalable, consolidation des projets de textes législatifs et réglementaires, composition des dossiers de saisine du Conseil d'État et du Secrétariat général du Gouvernement, production d'une notice explicative à l'appui des décrets réglementaires. Tout est dit, et parfaitement dit, dans cette circulaire. Dès lors, vous ne serez pas étonné des remarques que je formulerai, et dont je vous ai d'ailleurs dit l'essentiel, monsieur le ministre.

Je ne reviendrai pas sur les analyses quantitatives qui ont été explicitées ici, comprenant des comparaisons entre les données de notre commission et celles du Gouvernement.

Ces données montrent au demeurant, comme je l'ai déjà dit, votre détermination à améliorer les scores de production des textes d'application des lois. Depuis un an, ces scores sont incontestablement améliorés et permettent de tirer un bilan positif de cette législature.

Vous me permettrez néanmoins de relever que les délais de publication des textes réglementaires ne vont pas dans le sens des recommandations du Premier ministre, puisque 42 % seulement des mesures à prendre le sont dans un délai inférieur à six mois.

Je m'étonne également que le taux d'application des lois votées en urgence soit moins bon, soit 86,79 %, que celui des lois votées selon la procédure de droit commun, soit 87,63 %. (M. Jean-Jacques Hyest s'exclame.) Il y a là un paradoxe.

Je relève encore, et mes collègues l'ont dit aussi, que seuls 67 des 311 rapports dont le dépôt était prescrit par une disposition législative ont été déposés, soit un taux de 22 %.

Ce constat me conduit à rappeler les termes mêmes de la circulaire précitée du 7 juillet 2011 : « En pratique, la programmation des décrets d'application des lois sera désormais engagée dès le stade de la mise au point de la rubrique de l'étude d'impact du projet de loi en dressant la liste prévisionnelle ». Et encore : « L'organisation de chaque département ministériel doit à cet effet être adaptée pour permettre, en relation étroite avec le Secrétariat général du Gouvernement, une programmation précoce des différentes étapes du cheminement des textes identifiés comme prioritaires et un suivi dynamique de ce cheminement. »

Monsieur le ministre, sur ces bases, et pour répondre aux impératifs de SOLON - il ne s'agit pas du philosophe ! (Sourires.), mais du système d'organisation en ligne des opérations normatives -, chaque administration est tenue d'établir et de fournir un planning de suivi de ses travaux, tableau de bord faisant apparaître : prioritairement, le calendrier utile de publication des textes ; l'état de la procédure dans son déroulement ; la date de publication du texte concerné. Cette démarche est intéressante : bien au-delà de la litanie des chiffres, on peut mesurer l'état d'avancement des textes prévus en fonction du calendrier escompté et réalisé, les points de blocage, s'il y en a, et les raisons de ces blocages. Le rapport du Gouvernement permettrait alors un tout autre éclairage, passant du seul quantitatif à un quantitatif éclairé, utile tant pour le Gouvernement lui-même que pour le Parlement.

Je comprends les raisons qui vous ont conduit à résister à cette proposition, mais je suis persuadée que, plus tard, dans un autre cadre, elle pourra être mise en œuvre, puisque rien ne s'y oppose techniquement. Elle permettrait de faire de ce bilan un outil utile qui viendrait nourrir l'évaluation de l'application des lois, dont vous nous avez rappelé, monsieur le ministre, qu'elle relevait de la compétence du Sénat.

Vous pouvez être assuré que le président Assouline et nous-mêmes prendrons cette compétence à bras-le-corps, car elle seule donne du sens à l'action du Parlement.

Le Gouvernement avec un « contrôle qualitatif éclairé », le Parlement avec une évaluation impartiale de l'application concrète des lois : quel meilleur augure pour notre travail en complémentarité ! (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste. - Mmes Corinne Bouchoux et Muguette Dini applaudissent également.)

 

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