Accueil » Accès par thème » Affaires étrangères et coopération » Projet de loi de finances pour 2015 - mission aide publique au développement

Affaires étrangères et coopération<<< Revenir à la liste


Projet de loi de finances pour 2015 - mission aide publique au développement

Yvon COLLIN

La parole est à M. Yvon Collin, rapporteur spécial.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial de la commission des finances. Madame la présidente, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, 2,8 milliards d'euros en crédits de paiement sont inscrits dans le présent projet de loi de finances au titre de la mission « Aide publique au développement » et 1,5 milliard d'euros au titre du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».

Avant de commenter précisément l'évolution de ces crédits – et, à travers eux, de la politique française d'aide publique au développement –, je souhaiterais tout d'abord les replacer dans le contexte international et examiner la politique menée en la matière par les principaux donateurs.

Sur un plan global, les chiffres les plus récents dont nous disposons sont ceux de l'Organisation de coopération et de développement économiques, l'OCDE, qui concernent l'année 2013.

Les deux dernières années avaient été marquées par des baisses importantes, dans le prolongement de la crise financière de 2008 et des turbulences de la zone euro. En 2013, en revanche, l'aide internationale atteint son plus haut niveau historique, pour s'établir à 135 milliards de dollars environ.

Dix-sept des vingt-huit pays membres du Comité d'aide au développement de l'OCDE ont augmenté leur aide. À l'inverse, onze pays ont diminué la leur.

En termes de hiérarchie, les États-Unis demeurent le premier pays contributeur en volume, devant le Royaume-Uni, qui conforte sa deuxième place devant l'Allemagne. La France perd une place et se retrouve désormais en cinquième position, derrière le Japon, avec 11,4 milliards de dollars.

Si l'on s'intéresse au montant de l'aide rapporté au revenu national brut, le RNB, les cinq premiers pays sont la Norvège, la Suède, le Luxembourg, le Danemark et le Royaume-Uni.

Ces cinq pays sont également les seuls à respecter l'engagement de consacrer 0,7 % de leur RNB à l'aide au développement. On notera que le Royaume-Uni respecte pour la première année cet objectif, quand la France perd une place et se retrouve onzième, avec 0,41 % de son RNB consacré à l'aide publique au développement.

J'en viens maintenant au niveau de l'aide publique au développement française.

Tout d'abord, il faut préciser que les crédits de la mission « Aide publique au développement » ne constituent qu'une part de l'effort financier de notre pays en faveur du développement.

Cette mission représente ainsi environ un tiers de notre APD, à laquelle contribuent également d'autres missions budgétaires, notamment les missions « Recherche et enseignement supérieur », « Action extérieure de l'État » et « Immigration, asile et intégration ».

À ces crédits budgétaires, il faut ajouter la contribution des prêts, les ressources provenant de la taxe sur les billets d'avion et de la taxe sur les transactions financières, ainsi que la quote-part française de l'aide transitant par le budget communautaire.

L'aide de la France diminue depuis un maximum atteint en 2010. Le Gouvernement prévoit que la baisse se prolongera en 2014, avant un rebond en 2015 et une stabilisation autour de 9,3 milliards d'euros.

Ces prévisions doivent néanmoins être relativisées, car elles pèchent souvent par optimisme, comme nous l'avons montré dans le rapport spécial. Ainsi, l'APD au titre de 2012 a successivement été estimée à 10,5 milliards d'euros en 2012, avant d'être revue à 9,7 milliards en 2013, puis à 9,4 milliards d'euros en 2014 et, enfin, à 8,9 milliards d'euros cette année, soit un écart à la prévision de 15 %.

J'en viens à la programmation triennale de la mission « Aide publique au développement ».

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, en cours d'examen par le Parlement, prévoit une diminution de 7,3 % des crédits de paiement de la mission en 2017 par rapport à 2014, soit une baisse de 214 millions d'euros sur trois ans. Ces chiffres confirment – et accentuent – l'évolution à la baisse prévue dans la précédente loi de programmation. Ainsi, si l'on compare le plafond de 2017 au plafond de 2011, on constate une baisse de près de 20 % en six ans, soit de 650 millions d'euros.

Si l'on compare cette fois l'évolution de cette mission par rapport à celle des autres missions sur la période 2015-2017, on observe qu'elle sera, proportionnellement, l'une des plus touchées : elle est la septième mission dont les crédits baissent le plus, en pourcentage, à l'horizon 2017.

Cependant, il est vrai que cette baisse des crédits budgétaires doit être relativisée, dans la mesure où la hausse du produit des taxes affectées la compense partiellement.

Il s'agit de la taxe sur les billets d'avion et de la taxe sur les transactions financières, qui devraient apporter environ 92 millions d'euros de ressources supplémentaires en 2017 par rapport à 2014.

Si l'on prend en compte ces sources de financement, la baisse des moyens de la politique d'aide publique au développement entre 2017 et 2014 se trouve pratiquement divisée par deux, passant de 214 millions d'euros à 120 millions d'euros, ou de moins 7,3 % à moins 4,2 %.

Certes, lorsqu'elles ont été instituées, ces taxes affectées avaient été présentées, faut-il le rappeler, comme des moyens supplémentaires, et non comme venant compenser la suppression de crédits budgétaires.

Le Royaume-Uni, malgré une politique rigoureuse de redressement de ses finances publiques et de réduction de ses dépenses, a sanctuarisé cette politique et en a même augmenté les crédits, ce qui lui permet aujourd'hui d'atteindre l'objectif de 0,7 % du RNB.

Cependant, madame la secrétaire d'État, dans le contexte économique et financier que connaît notre pays et qui conduit à des choix douloureux dans tous les domaines de l'action publique, la baisse des moyens demeure relativement maîtrisée ; il faut le reconnaître.

Comme je le disais au début de mon intervention, les crédits de la mission s'élèvent dans le projet de loi de finances pour 2015 à 2,82 milliards d'euros en crédits de paiement, en baisse de 2,9 %, soit de 83,3 millions d'euros, par rapport à 2014. Cette diminution s'explique notamment par la baisse des crédits consacrés aux annulations de dettes au titre du programme 110, qui diminuent de 50,9 millions d'euros.

Les économies réalisées sur les dépenses de personnel - 4,4 millions d'euros -, sur les dispositifs de coopération bilatérale - 7 millions d'euros - et liées à la fin des actions menées dans le cadre de la politique de codéveloppement - 8,5 millions d'euros - permettent de compenser la hausse de la contribution au Fonds européen de développement, qui augmente de 22,9 millions d'euros.

Enfin, la baisse des crédits de la mission s'explique également par la diminution de 32,4 millions d'euros des moyens alloués à divers dispositifs de coopération multilatérale du programme 209, qui est néanmoins compensée en grande partie par une hausse du produit de la taxe sur les transactions financières.

L'Assemblée nationale a substantiellement modifié les crédits de la mission.

En première délibération, elle a transféré 35 millions d'euros du programme 110 au programme 209, afin de privilégier les dons par rapport aux prêts ; nous aurons sans doute l'occasion d'y revenir ultérieurement.

En seconde délibération, nos collègues députés ont, sur l'initiative du Gouvernement, minoré de 11 millions d'euros supplémentaires les crédits du programme 110.

Par ailleurs, le Gouvernement a également prévu que 40 millions d'euros soient dégagés au sein du programme 209 pour financer des actions contre l'épidémie de fièvre Ébola, au titre de ce même programme 209. Cela ne se traduit donc par aucun mouvement de crédits au sein du programme.

J'en viens au compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », qui retrace des opérations de versement et de remboursement relatives aux prêts accordés aux pays en développement, ainsi que, depuis 2010, à la Grèce.

L'évolution des crédits du programme « Réserve pays émergents », ou RPE, qui est l'un de nos principaux outils d'aide liée, commence à devenir inquiétante : ils diminuent à nouveau de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement, pour atteindre 330 millions d'euros, quand ils s'élevaient encore à 400 millions d'euros en 2010.

Surtout, je m'inquiète fortement de l'évolution annoncée de la RPE. L'article 3 du projet de loi de finances rectificative pour 2014, que nous examinerons d'ici à quelques jours, prévoit de transformer, au détour d'un collectif de fin d'année, un outil d'aide publique au développement en un outil d'aide à l'exportation.

Aujourd'hui, la RPE sert à financer des biens et services vendus par des entreprises françaises dans le cadre de projets d'aide publique au développement. L'intention du Gouvernement, semble-t-il, est de faire en sorte que, demain, cet outil soit utilisé comme aide à l'exportation. Il permettra toujours d'aider des entreprises françaises, mais sans plus avoir, madame la secrétaire d'État, aucun objectif de développement, ce que l'on est en droit de regretter. J'aimerais que vous nous fournissiez quelques explications sur ce point.

Après avoir examiné l'évolution globale des crédits de la mission et du compte de concours financiers, je souhaite maintenant examiner spécifiquement certaines évolutions.

L'Agence française de développement, l'AFD, reçoit des subventions pour financer des projets sous forme de dons. Si l'on intègre les crédits de l'aide technique, ces moyens sont parfaitement stables en autorisations d'engagement et en très légère baisse en crédits de paiement.

Par ailleurs, l'AFD intervient dans les États étrangers en accordant des prêts, plus ou moins concessionnels, sous plusieurs formes.

Lorsqu'elle se finance aux conditions du marché, l'AFD réduit le taux d'intérêt proposé aux bénéficiaires de ses concours grâce aux bonifications de prêts que lui accorde l'État. Celles-ci représenteront 178 millions d'euros en crédits de paiement en 2015.

La hausse de 8 millions d'euros des crédits en autorisations d'engagement s'explique par l'augmentation attendue des financements de l'AFD en Afrique sur la période 2014-2018.

Par ailleurs, l'AFD bénéficie de la part de l'État d'une « ressource à condition spéciale » – RCS –, sous la forme d'un prêt à des termes préférentiels. La hausse importante de la RCS, en autorisations d'engagement, s'explique par un prêt de 430 millions d'euros de la France à la Banque mondiale, géré par l'AFD.

Ces deux ressources – bonifications et RCS – devraient contribuer à l'aide publique au développement de la France en 2015 à hauteur de 1 845 millions d'euros.

Je souhaite également aborder la question du renforcement des fonds propres de l'AFD, sujet dont Fabienne Keller et moi avons souvent parlé.

La nécessité de respecter les ratios bancaires limite la capacité de l'AFD à prendre de nouveaux engagements dans de nombreux pays. D'ores et déjà, les signatures de nouvelles conventions de prêts en faveur du Maroc, par exemple, se trouvent limitées aux remboursements en capital.

Le renforcement des fonds propres de l'AFD, qui constitue donc une bonne nouvelle, passera par une diminution du dividende versé à l'État, une amélioration de son résultat net et, enfin, la conversion d'une partie de la RCS en véritables fonds propres, à hauteur de 840 millions d'euros.

Ainsi, au titre de l'année 2015, 280 millions d'euros de crédits de paiement sont supprimés de la RCS par rapport à l'an dernier, l'État ayant acquis, pour un même montant, des titres subordonnés de l'AFD, à partir du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

Au final, les moyens de l'AFD sont préservés, voire légèrement renforcés, en phase avec les objectifs qui lui ont été fixés dans le contrat d'objectifs et de moyens pour les années 2014-2016, lequel prévoit une progression de 9 % de ses engagements en trois ans.

L'examen des crédits de l'aide humanitaire est surtout l'occasion d'évoquer les moyens mis en place par la France pour lutter contre l'épidémie de fièvre Ébola.

Le Président de la République a annoncé un effort financier de 100 millions d'euros, dont 20 millions d'euros mis immédiatement à disposition, provenant de redéploiements de crédits en fin de gestion 2014.

Sur les 80 millions d'euros supplémentaires devant être inscrits au budget pour 2015, 40 millions d'euros ont été ouverts sur la présente mission, par redéploiements internes.

S'agissant de l'évolution des crédits des autres dispositifs d'aide bilatérale, on peut noter que le Fonds de solidarité prioritaire, le FSP, qui est l'instrument d'aide projet du ministère des affaires étrangères, voit ses crédits baisser de 10 %, ceux-ci passant de 50 millions à 45 millions d'euros en autorisations d'engagement.

Les crédits pour 2015 concernant le traitement de la dette des pays pauvres sont relativement stables, sauf pour les annulations de dette bilatérale, dont les crédits de paiement sont en diminution de 50 millions d'euros environ.

Le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, le FMLSTP, qui permet de financer des programmes de lutte contre ces maladies, perçoit 187 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, complétés par 173 millions d'euros provenant du Fonds de solidarité pour le développement, à partir des taxes affectées. La contribution de la France au FMLSTP est donc maintenue à 360 millions d'euros, la baisse de 30 millions d'euros des crédits budgétaires étant entièrement compensée.

La mission « Aide publique au développement » porte également les crédits de la contribution française au Fonds européen de développement, le FED, principal instrument de l'aide européenne à destination des pays de la zone Afrique, Caraïbes et Pacifique.

Cet outil se situe hors budget communautaire, et les contributions des États membres relèvent donc d'une clé de répartition différente. La France a obtenu une diminution de sa clé de répartition. Cependant, le montant global du FED étant en hausse, sa contribution l'est aussi.

Enfin, les crédits de personnel sont en baisse de 2,1 %, soit une économie de 4,4 millions d'euros.

En conclusion, compte tenu des observations qui ont été présentées, la commission des finances, dans son immense sagesse (Sourires.), propose au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Aide publique au développement », ainsi que ceux du compte de concours financiers « Prêts à des états étrangers ». (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.)

Mme Françoise Laborde et M. Jacques Mézard. Très bien !

<<< Revenir à la liste