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Projets de loi organiques et ordinaire relatifs au Défenseur des droits 10 Mars 2011

Jacques MEZARD

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, avant de choisir l'oiseau rare, qui aura certainement un certain nombre d'heures de vol (Sourires.), tout en évitant, je n'en doute pas, les rapaces et les autruches (Nouveaux sourires.), et avant de lui faire prendre son envol, il fallait évidemment construire son nid, et ce tout simplement pour appliquer la Constitution, que l'on ait adopté ou non la modification de cette dernière.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Eh oui !

M. Jacques Mézard. Regrouper les autorités administratives indépendantes, faire cesser leur multiplication, voilà qui nous paraît positif, car, de leur nombre trop important résulte leur dilution. Nous sommes favorables à ce que ces autorités aient plus de pouvoirs, plus d'indépendance pour faire respecter les droits, un point c'est tout.

La nouvelle autorité publique indépendante dont nous parlons ce matin ne doit se substituer ni à la justice ni au pouvoir exécutif.

Sa création aurait pu constituer une avancée.

Pour le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, dit « comité Balladur », le Défenseur des droits avait vocation à être « substitué à l'ensemble des autorités administratives indépendantes qui œuvrent dans le champ de la protection des libertés et recevant autorité sur ceux de leurs services qui seraient appelés à substituer. »

Mais les débats sur l'application du nouvel article 71-1 de la Constitution auguraient assez mal de la naissance de cette autorité, puisque le garde des sceaux de l'époque, Mme Dati, avait soigneusement entretenu le flou sur les contours exacts des missions du Défenseur des droits.

Je tiens cependant à le réaffirmer, le Sénat, en particulier son rapporteur le doyen Gélard, a beaucoup et bien travaillé.

C'est justement l'imprécision susvisée que nous avions dénoncée tout au long de la navette ; le périmètre du Défenseur des droits n'a en effet cessé d'enfler, de rétrécir au gré des lectures. Ce manque de clarté a surtout mis en lumière le fait que le Gouvernement, qui souhaitait, si j'ai bien compris, faire du Défenseur un médiateur de la République aux pouvoirs élargis, avait décidément bien du mal à définir ce qu'il en attendait.

Pour autant, le paysage institutionnel de notre pays est aujourd'hui marqué par la multiplication des autorités administratives dites « indépendantes », dont le champ d'action est souvent démultiplié de manière illisible pour nombre de nos concitoyens perdus dans les subtilités des arcanes de l'administration.

En application de l'article 71-1 de la Constitution, le Défenseur des droits est chargé d'exercer une compétence générale en matière de protection des droits et libertés. Cet objectif sera-t-il atteint avec ces textes ? Je n'en suis pas convaincu.

Pour notre part, nous nous sommes prononcés dès la première lecture de ces textes - je réaffirme cette position aujourd'hui - en faveur du regroupement de certaines de ces autorités administratives, lorsque leur domaine de compétence présente une cohérence en matière de protection des droits fondamentaux.

C'est dans cet esprit que nous avions accepté, dès la première lecture, que les compétences de la HALDE et du Défenseur des enfants soient fondues dans celles du Défenseur des droits, au nom d'une nécessaire rationalisation des périmètres d'intervention. D'autres autorités auraient sans doute pu être intégrées elles aussi, selon nous, mais ce dispositif, en l'état, nous paraissait justifié.

L'Assemblée nationale a suivi le vote du Sénat sur un certain nombre de points, comme le champ de la compétence de règlement des différends pouvant surgir entre personnes morales, ou encore la suppression de la possibilité qui était offerte au Défenseur d'introduire une procédure d'action collective devant la juridiction administrative. Sur ce dernier point, il nous paraissait plus sage et plus raisonnable de poursuivre encore longuement la réflexion. (M. le président de la commission des lois acquiesce.)

Nous nous réjouissons en particulier que l'Assemblée nationale ait finalement entendu la voix du Sénat, en renonçant à supprimer le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Nous avions défendu l'idée de la nature tout à fait spécifique de la mission du Contrôleur, lequel est amené à intervenir directement, de son propre fait et de façon inopinée, pour contrôler le respect de droits fondamentaux en tous lieux de privation de liberté. Cette mission est essentielle pour les libertés dans notre pays. Il est donc heureux que le Contrôleur puisse continuer à travailler indépendamment, avec les remarquables compétences que tout le monde lui reconnaît aujourd'hui.

Bien moins heureux, selon nous, est le vote conforme de l'Assemblée nationale et du Sénat relatif à la suppression de la CNDS intégrée au Défenseur des droits. Nos collègues députés ont considéré, de façon très contestable nous semble-t-il, que les compétences de la CNDS pouvaient être intégrées à celles du Défenseur des droits, en procédant avec la même logique que pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Nous ne comprenons toujours pas pour quelles raisons on a refusé la disparition du Contrôleur pour accepter celle de la CNDS, alors même que ces autorités exercent des missions assez proches tant dans leurs modalités que dans leurs finalités. On peut donc s'inquiéter de l'effectivité du contrôle des forces de l'ordre - ce contrôle est en effet justifié dans certains cas -, surtout compte tenu du climat politique particulier que nous connaissons actuellement.

De façon générale, la commission mixte paritaire n'a pas levé certains des doutes que nous avions déjà exprimés sur l'ensemble de ces deux textes. Le Défenseur des droits constitue peut-être une ambition pour la République. Nous verrons ce qu'il en sera en fonction des choix qui seront opérés et du fonctionnement de cette institution, mais nous ne pouvons que déplorer de voir cette ambition altérée par de nombreuses zones d'ombre, dont certaines demeurent.

En effet, le Défenseur des droits concentrera bel et bien des missions qui relèvent de deux logiques différentes, à savoir le contrôle et la médiation, au détriment sans doute de l'impératif d'effectivité des droits, comme le relevait la Commission nationale consultative des droits de l'homme.

L'étude d'impact le reconnaissait d'ailleurs : le regroupement de l'ensemble des autorités chargées de la protection des droits et libertés « conduirait à conjuguer les missions actuelles de médiation avec des missions de contrôle, de décision ou de sanction, qui sont différentes, [...] et pourrait s'avérer contre-productif ». Sur ce point, nous ne sommes toujours pas convaincus, car l'une des missions sera vraisemblablement privilégiée.

Toutefois, l'interrogation la plus fondamentale, inhérente à l'essence du Défenseur des droits, concerne naturellement le mode de désignation tant de celui-ci que de ses adjoints. Pour nous, l'indépendance constitue un élément fondamental de l'efficacité et de la crédibilité de l'action du Défenseur des droits. Le choix qui sera fait de cet oiseau rare sera donc essentiel à la fois pour mettre en place cette institution et pour installer son image dans l'opinion.

Il est vrai que le mode de nomination du Médiateur de la République n'a jamais empêché les différents titulaires de la fonction d'exercer leurs attributions en toute indépendance,...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Tout à fait !

M. Jacques Mézard. ... il faut le reconnaître.

Pour autant, il eût été à l'honneur du Parlement de renforcer encore les garanties d'indépendance. Nous avons ainsi déploré que le projet de loi organique appliquant l'article 13 de la Constitution prévoie la nomination du Défenseur des droits par décret en conseil des ministres, sous réserve de la majorité négative des trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée. Il en va de même pour la nomination des adjoints, qui seront désignés par le Premier ministre sans que le Parlement ait la possibilité de donner son avis.

Sur la question des trois collèges chargés d'assister le Défenseur, nous sommes satisfaits que la commission mixte paritaire ait finalement retenu les articles 11, 12 et 12 bis dans la rédaction votée par le Sénat. En effet, il nous paraît plus conforme à l'esprit non partisan de cette institution que les membres du collège comprennent, outre des personnalités qualifiées nommées par le président de chaque assemblée, des membres issus de la Cour de cassation et du Conseil d'État.

Dans la même logique, nous nous réjouissons également que la consultation de chacun de ces collèges ait été rendue obligatoire, comme le souhaitait le Sénat. En effet, si cette dernière n'avait été que facultative, on aurait pu s'interroger sur l'utilité même de ces collèges.

S'agissant des autres points de désaccord entre nos deux assemblées, les divergences étaient finalement assez mineures au regard de l'accord trouvé sur le périmètre du Défenseur, sous réserve des critiques que nous avons formulées et que j'ai rappelées. Nous voulons pour notre part qu'il soit fait obligation au Défenseur des droits de motiver ses décisions de ne pas donner suite à une saisine.

C'est également à ce titre que nous pouvons souscrire à l'obligation qui est instaurée d'établir un rapport spécial, qui sera publié, en cas d'injonction non suivie d'effet.

Même si nous partageons les objectifs de la CNIL, nous remarquons tout de même que les articles 1er bis à 1er octies du projet de loi ordinaire présentent un lien plus que ténu avec le reste du texte, malgré les explications de M. le garde des sceaux. Il est des cavaliers, voire des escadrons, qui ont le droit de se lancer dans le champ de courses législatif, et d'autres non. (Sourires.) Je fais là un simple constat.

Les dispositions relatives à l'entrée en vigueur des deux textes ont également donné lieu à des divergences entre nos deux chambres. Toutefois, il faut remarquer que nous nous serions facilement passés de ce débat si le Gouvernement n'avait pas accumulé les retards dans le dépôt et la discussion de ces deux projets de loi.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Quels retards ?

M. Jacques Mézard. Il est vrai aussi que notre ordre du jour est monopolisé par des textes considérés comme plus importants que la préservation des droits fondamentaux de nos concitoyens. Là encore, c'est une simple constatation.

Le Défenseur des droits verra donc le jour plus de deux ans et demi après la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Pour le Gouvernement, apparemment, il y a des textes très urgents et d'autres qui peuvent attendre ; nous en comprenons les raisons, même si nous les contestons fortement.

Au final, et malgré le travail de la CMP, nous continuons à considérer que ces deux textes pèchent par un problème de principe, qui découle de l'application de l'article 13 de la Constitution. Nous regrettons, je le répète, que la CNDS n'ait pu être sauvée, même si nous saluons le maintien du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Au terme de ce bilan, et parce que ces textes ne contiennent pas que des avancées, notre groupe, très majoritairement, s'abstiendra.

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