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Débat sur le thème : Bilan et perspectives de la compétence "Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations"

La parole est tout d'abord à Mme Maryse Carrère, pour le groupe auteur de la demande. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE. – M. Pierre-Yves Collombat applaudit également.)

Mme Maryse Carrère, pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, deux ans après son entrée en vigueur, il était important que nous ayons ce débat sur la mise en œuvre de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (Gemapi). C'était important, car cette création à beaucoup fait parler d'elle à une période où l'intercommunalité a subi vents et marées.

La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), parmi les nombreux volets qu'elle comportait, est venue créer cette compétence Gemapi, à la suite des travaux de notre collègue Pierre-Yves Collombat.

M. Jean-Claude Requier. Eh oui !

Mme Maryse Carrère. Si nombreux étaient réticents devant cette mesure, je pense aujourd'hui que c'était un mal nécessaire. Il nous fallait une gestion coordonnée de nos politiques en matière de milieu aquatique et de gestion des inondations. Les compétences étaient éclatées entre différents échelons – commune, syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU), syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM), syndicat de communes, syndicat mixte, EPCI –, entre différentes entités au sein même de ces échelons. À cela, s'ajoutait une absence totale de ressources humaines dédiées à ces questions.

Ce sont aussi des questions de responsabilités qui ont présidé à la création de cette compétence. La recherche permanente par nos concitoyens de responsables nous a très certainement poussés à nous adapter.

Les événements climatiques que nous avons connus dans les années 2010, comme la tempête Xynthia où les inondations dans de nombreux départements, sont venus étayer de manière parfois funeste ce constat.

En attribuant cette compétence au bloc communal, le législateur de l'époque a assuré le lien essentiel entre politique d'urbanisme, gestion de l'eau, prévention des inondations, pouvoirs de police du maire et surtout proximité qui sont déterminants en matière de Gemapi. Il est également venu poser l'obligation, pour les élus de chaque territoire, de définir en fonction de leurs spécificités la stratégie et les moyens à mettre en œuvre pour l'amélioration des milieux aquatiques et la prévention des inondations.

Le texte tel qu'il avait été adopté comportait néanmoins quelques failles qui ne permettaient pas une mise en œuvre harmonieuse et sereine de cette compétence. À ce titre, le travail effectué lors de l'examen de la loi portant votre nom, monsieur le ministre, qui est venue intégrer la « sécabilité », a permis le passage d'une compétence exclusive à un « chef de filât » et a autorisé les départements à continuer d'agir dans ces domaines, a été plus que bienvenu. Aujourd'hui, après presque deux ans de fonctionnement, où en sommes-nous ?

S'il nous a fallu attendre longtemps la publication du rapport sur la mise en œuvre de cette compétence, les remontées du terrain nous ont permis de nous faire un premier avis.

Tout d'abord, je dirai que la prise effective de compétence varie selon les territoires. La carte intercommunale, la perception des risques d'inondation, l'éventuel risque de submersion et les moyens financiers ont plus ou moins précipité la prise de compétence Gemapi. Et pour cause ! Pour nombre d'élus, la création de cette compétence est apparue comme un transfert de charges de l'État. Force est de constater qu'il n'a pas été accompagné des transferts financiers équivalents et nécessaires. Si vous demandez aujourd'hui à un élu quelle est sa principale préoccupation concernant la Gemapi, il vous répondra sans hésiter : le financement !

D'abord, parce que l'instauration de la taxe Gemapi est aujourd'hui laborieuse, seulement un tiers des Français la paye ; ensuite, parce que cette taxe dépend en partie d'une taxe d'habitation dont la compensation est actuellement encore hasardeuse ; enfin, parce qu'elle ne rapporte pas suffisamment. Qui peut penser que les 145 millions d'euros récoltés l'année dernière sur l'ensemble du territoire permettront de financer les ouvrages ? Comment peut-on faire peser de nouveau sur nos concitoyens une nouvelle taxe ?

Je crains que, une fois de plus, les plus petites collectivités, avec les ressources les plus limitées, ne soient pénalisées et ne puissent faire face aux dépenses importantes résultant de l'exercice de cette compétence. Je le dis avec d'autant plus de liberté que ma collectivité fut l'une des premières à mettre en place la Gemapi.

Dès 2017, au sein du Pays de Lourdes et des vallées des Gaves, que je présidais, nous anticipions cette prise de compétence pour permettre une gouvernance commune de ces enjeux à l'échelle du bassin versant du gave de Pau amont. Cette prise de compétence ne s'est pas faite sans conséquence puisque désormais c'est près de 1 million d'euros de budget qui sont destinés à la Gemapi sur ce périmètre.

Or, même si nous étions précurseurs, de nombreuses questions restent aujourd'hui sans réponses et beaucoup d'élus ont l'impression d'être au milieu du gué, en particulier en termes de caractérisation de la compétence. Dans une question de décembre 2018, j'interrogeais par ailleurs Mme la ministre Jacqueline Gourault sur ce sujet, notamment sur la qualification de l'urgence.

Lorsque surgit un événement climatique entraînant des crues et des débordements de cours d'eau, il est souvent difficile de dissocier, d'une part, la protection des ouvrages réalisés ou non par l'établissement public de coopération intercommunale n'étant pas classés en tant que systèmes d'endiguement et, d'autre part, la protection des enjeux, de la population et des biens, prérogatives dévolues au maire.

D'ailleurs, il arrive bien souvent que les techniciens des entités en charge de la Gemapi viennent en appui pour réaliser des travaux afin d'éviter les inondations dans les zones habitées, mais aussi pour protéger les ouvrages dont la collectivité compétente pour la Gemapi a la charge contre les inondations. C'est la preuve que si la définition de l'urgence est à établir, celle de l'intérêt général l'est tout autant. Ce constat soulève différentes interrogations.

Tout d'abord, les maires peuvent-ils agir sur les ouvrages dont les EPCI ont la charge afin de prévenir d'éventuels dégâts dans le cadre de leurs pouvoirs de police en termes de prévention des inondations ? Cette question de coordination dans la décision se pose également pour la gestion des systèmes d'endiguement. On note d'ailleurs, pour ces derniers, que l'État se fait aujourd'hui beaucoup plus regardant sur l'entretien de ces digues depuis le transfert aux collectivités !

Il va donc falloir aller plus loin dans l'information des élus des autorités gemapiennes sur l'avancement de la mise en conformité des systèmes d'endiguement qui les concernent, avec une véritable programmation concertée des travaux pour aboutir à une cohérence entre les systèmes proposés et les attentes des collectivités.

Même avec davantage de proximité, le financement de ces ouvrages restera incertain ! Les 15 millions annuels promis par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs pour les digues sont insuffisants. Certes, monsieur le ministre, vous allez me dire que la somme a été déplafonnée, mais ce n'est qu'une réponse partielle aux EPCI concernés.

Une meilleure acceptation passera sans doute par une clarification des compétences en s'appuyant sur les piliers de l'organisation du bassin que sont les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux, pour le volet aquatique, les plans de gestion des risques d'inondation (PGRI), concernant les inondations, et par une garantie des financements sur les programmes pluriannuels cadres comme les contrats de rivières ou les programmes d'action de prévention des inondations.

Si les outils tels que ceux que je viens d'évoquer ne manquent pas par leur nombre ni par leur efficacité, leur mise en œuvre est souvent laborieuse du fait des contraintes environnementales parfois incompatibles avec les soucis de prévention.

Je pense sincèrement que le salut de la Gemapi passera par une sanctuarisation des budgets des agences de l'eau et par une réorientation du fonds Barnier, préconisée par le récent rapport de nos collègues Nicole Bonnefoy et Michel Vaspart. Cette réorientation est une évidence lorsque l'on sait que, pour 1 euro de dépense en prévention, 7 euros sont économisés en réparation !

Monsieur le ministre, j'espère que vous aurez à cœur de répondre à nos interrogations qui sont nombreuses, notamment sur la gestion des dispositifs de défense contre la mer, la gestion des grands fleuves, mais aussi l'exercice de la Gemapi outre-mer.

Mes chers collègues, j'espère que vous aurez autant d'intérêt que moi à débattre sur ce sujet ô combien important pour nos élus et pour nos concitoyens. (Applaudissements sur les travées des groupes RDSE, LaREM et UC. – MM. Jean-Pierre Sueur et Pierre-Yves Collombat applaudissent également.)

Projet de loi de finances pour 2020 : article 36
Projet de loi de finances pour 2020