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Projet de loi de finances pour 2022 - première partie

 

M. Jean-Claude Requier. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’examen de ce projet de loi de finances est – déjà ! – le dernier du quinquennat, qui n’aura pas manqué d’événements imprévus. Elle est loin, en effet, l’époque où nous examinions le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, qui prévoyait, pour 2022, un déficit public effectif de 0,3 %, un déficit structurel de 0,8 % et un taux d’endettement public de 91,4 % du PIB !

Ce projet tient lieu également de bilan pour un quinquennat jalonné de réformes économiques et fiscales.

La suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résidences principales, tout d’abord, est l’une des grandes mesures de pouvoir d’achat de ce quinquennat. Elle a toutefois suscité de nombreux besoins de compensation pour les collectivités territoriales, encore renforcés par les pertes de recettes subies depuis le début de la crise sanitaire. Ces dispositifs de compensation, dont la mise en œuvre est toujours en cours, feront l’objet de plusieurs amendements à l’occasion de l’examen de cette première partie.

Autres mesures emblématiques du début de ce quinquennat : la transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et l’instauration d’une flat tax sur les revenus du capital.

La réduction du taux d’imposition sur les bénéfices des sociétés, destinée à renforcer l’attractivité de notre pays, s’est aussi poursuivie, malgré quelques contretemps budgétaires en début de législature puis au moment du mouvement des gilets jaunes.

Le Gouvernement avait également fait une priorité de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisses de cotisations, pour le coût « modique » de 20 milliards d’euros.

Il faut citer enfin, dans le cadre du plan de relance lancé à la fin de l’année dernière, la baisse des impôts dits de production, qui figurait également dans les cartons de l’exécutif. Cette dernière mesure n’est pas sans conséquence sur les finances des collectivités locales…

Les objectifs ambitieux annoncés en début de mandat quant à la réduction des effectifs de l’État semblent avoir fait long feu, quoiqu’ils fussent jugés insuffisants par certains, à la droite de cet hémicycle. Il est vrai que la transformation de l’administration est un processus complexe, qui nécessite du temps, de la stabilité et l’association des agents concernés. Elle s’est poursuivie néanmoins, en particulier au sein de l’administration de Bercy.

L’un des principaux points d’achoppement reste la fiscalité environnementale ; corollaire : la mise en œuvre de la transition énergétique s’en trouve obérée. Alors que la dernière réunion de la COP vient de s’achever à Glasgow, les difficultés rencontrées là où il s’agit de répondre véritablement au défi du changement climatique semblent toujours immenses, pour ne pas dire insurmontables.

La fiscalité énergétique représente une part importante, souvent très technique, des débats sur la loi de finances. Nous relayons chaque année des propositions visant notamment à encourager le développement de carburants alternatifs, tout en restant soucieux de l’équilibre financier des entreprises et de l’équité pour les ménages engagés dans cette transition énergétique.

Autre point d’achoppement majeur : l’ajournement de la réforme des retraites du fait de la crise sanitaire. Si son opportunité pouvait faire débat en 2019, le retour de déficits importants dans l’ensemble des comptes de la sécurité sociale laisse imaginer quels efforts seront nécessaires dans les années à venir, quoi qu’on en dise pendant la prochaine campagne électorale. Il est néanmoins certain qu’une telle réforme ne pouvait être engagée par le biais d’un simple amendement au PLFSS.

À l’exception notable de ces deux dernières années, marquées par les mesures d’urgence et le « quoi qu’il en coûte » face à la crise sanitaire, des efforts réels d’amélioration et de transparence ont été faits dans la gestion des finances publiques : moindre recours aux décrets d’avance, qui contournent l’autorisation parlementaire, limitation du PLFR de fin d’année à un texte de fin de gestion, travaux menés à l’Assemblée nationale en vue d’une modernisation de la LOLF, la loi organique relative aux lois de finances, qui ont débouché, un peu tardivement il est vrai, sur une proposition de loi et une proposition de loi organique de modernisation de la gestion des finances publiques, contenant principalement des mesures techniques.

Mon exposé serait incomplet si j’omettais d’évoquer la mise en place du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu ; cette réforme s’est avérée plutôt consensuelle, bien que le calcul de l’impôt ait pu, dans certains cas, gagner en complexité.

Sur le plan des dépenses, ce quinquennat aura été marqué par le renforcement des budgets régaliens, défense, intérieur, justice, mais aussi par un réinvestissement dans l’enseignement, sans oublier le système de santé, qui s’est retrouvé au cœur de la crise sanitaire.

Les relations ont parfois été rugueuses, en début de quinquennat, entre les collectivités territoriales et un gouvernement du « nouveau monde » qui n’était pas toujours au fait des réalités qu’elles connaissent. La seconde moitié du mandat aura été plus consensuelle, l’exécutif se montrant véritablement à l’écoute des difficultés rencontrées par les responsables locaux et désireux d’apporter des solutions dans le cadre de réformes telles que la loi Engagement et proximité.

Je souhaite à ce stade évoquer les contraintes inhérentes au statut de parlementaire lors de l’examen des projets de loi, recevabilité financière définie par l’inflexible article 40 de la Constitution et règles anti-cavaliers. Ces dispositions limitant l’initiative parlementaire, qui découlent du parlementarisme rationalisé cher aux fondateurs de la Ve République, ne s’appliquent bien sûr pas au Gouvernement, lequel doit néanmoins répondre de ses actes devant la Commission européenne.

L’examen au Sénat de ce PLF pour 2022 intervient, une fois encore – hélas –, dans un contexte de rebond de la crise épidémique du covid-19. Je note toutefois que les nombreux dispositifs de soutien émanant de nos travées et de l’action gouvernementale ont bel et bien porté leurs fruits.

Le taux de croissance devrait en effet dépasser cette année les 6 %. Il est inutile de se réjouir trop vite : nous nous trouvons dans une situation de rattrapage par rapport à 2020, et non dans un schéma de pleine reprise économique. Concernant le budget de l’année 2022, je note une hausse des dépenses de 12 milliards d’euros ; ainsi l’objectif de dépenses totales de l’État s’établit-il à 495 milliards d’euros.

Autre nouvelle a priori satisfaisante : le déficit budgétaire diminuerait de 3,5 points de PIB, passant de 8,2 % en 2021 à 4,8 % du PIB en 2022. Quant à la dette publique, elle s’élèverait à 114 % en 2022, contre 115,6 % en 2021.

Enfin, le texte prévoit une hausse des recettes fiscales de l’État de 13,4 milliards d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2021, celles-ci s’établissant dès lors à 292 milliards d’euros. L’objectif est clair : le projet de budget pour 2022 a pour ambition d’illustrer, selon les mots du Gouvernement lui-même, une « normalisation progressive des finances publiques », bien qu’il recoure encore fortement à la dépense publique, comme l’ont montré les amendements déposés et adoptés à l’Assemblée nationale.

Comme chaque année, mon groupe formulera plusieurs propositions d’amendements.

Je citerai notre traditionnel amendement « Caillaux » sur l’impôt citoyen, que nous avons néanmoins adapté aux réalités fiscales d’aujourd’hui, afin de prendre en compte en particulier la contribution sociale généralisée (CSG). Nous défendrons aussi plusieurs amendements de soutien aux acteurs publics locaux, notamment les maires – à cet égard, je salue leur participation au congrès annuel qui a fait son grand retour, ces derniers jours, après son annulation l’an dernier.

Nous proposerons également des amendements d’aide aux associations, en reprenant la proposition de loi de notre collègue Éric Gold visant à encourager les dons et adhésions aux associations à vocation sportive et culturelle. Nous n’oublions pas les associations d’aide aux plus démunis, puisque nous demanderons la prolongation du relèvement du plafond du dispositif « Coluche ».

Nous présenterons également d’utiles mesures de soutien à l’agriculture et à la viticulture, ainsi qu’un amendement tendant à relever d’un point la taxation des grandes entreprises du numérique, qui ne s’acquittent toujours pas du juste impôt qu’elles devraient payer au titre de leurs activités dans notre pays.

En tant que rapporteur spécial, avec Michel Canévet, des crédits de la mission « Aide publique au développement », j’ai à cœur de défendre une politique, parfois critiquée, qui constitue à la fois un outil de coopération avec les pays du Sud et un élément de rayonnement de la France dans le monde.

J’ai relevé par ailleurs des mesures qui auront des conséquences importantes dans les domaines concernés : la poursuite de la reprise de la dette ferroviaire à hauteur de 10 milliards d’euros, l’expérimentation de la recentralisation du RSA dans les départements volontaires, les multiples mesures prises en faveur des professionnels indépendants ou encore la réforme par ordonnance du régime de responsabilité des comptables publics.

Je conclurai mon intervention par une brève considération sur la période qui s’ouvre : nous savons bien qu’un budget préélectoral peut comporter des mesures exceptionnelles. Alors que les citoyens seront bientôt appelés à se prononcer dans le cadre du rendez-vous politique majeur de notre pays, mon groupe tient à rappeler son attachement au débat parlementaire dans sa plénitude : examiner les textes dans leur totalité est le moyen dont nous disposons pour formuler des propositions constructives et honorer le mandat qui nous a été confié par nos électeurs. (Applaudissements sur les travées du groupe UC. – M. Emmanuel Capus applaudit également.)

Projet de loi de finances pour 2022 : article 18
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