Proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour renforcer les capacités de contrôle des lois

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Delattre.

Mme Nathalie Delattre. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, bien que son examen vienne s’inscrire un peu maladroitement dans l’ordre du jour, en anticipant les réformes du règlement proposées par le président du Sénat et les débats institutionnels à venir, ce texte de nos collègues du groupe socialiste et républicain constitue une proposition intéressante, destinée à renforcer le contrôle de l’application des lois.
Il s’agit sans conteste de l’un des moyens à privilégier pour adapter l’action parlementaire aux contraintes institutionnelles qui s’imposent à nous, plus de soixante ans après la création de la Ve République. Il nous incombe, en effet, de trouver de nouvelles formes de réponses aux attentes de nos concitoyens à notre égard.
Au-delà du regret d’une époque qui a vu naître le groupe RDSE, nous sommes nombreux à considérer que le parlementarisme rationalisé n’a pas tenu toutes ses promesses. Certes, dans un premier temps, la clarification des bornes de l’action parlementaire a pu être jugée efficace. Avant cela, en effet, la pratique des décrets-lois avait fait couler beaucoup d’encre, tant dans les universités que place du Palais-Royal, jusqu’à l’avis du Conseil d’État du 6 février 1953, sur lequel s’est fondé le Constituant de 1958 pour rédiger l’article 34 de la Constitution. Cette évolution a permis de doter nos gouvernements d’une légitimité législative déterminante pour inscrire leur action dans la durée.
Cependant, associé à un raccourcissement des échéances électorales, notamment au passage du septennat au quinquennat, mouvement contre lequel nous nous sommes élevés par le passé et restons mobilisés, ce nouvel équilibre institutionnel n’a pas permis d’éviter la dégradation de la qualité législative. La grande sophistication des règles d’irrecevabilité rend de plus en plus difficile l’examen des textes déposés par des parlementaires, ceux-ci devant se conformer à des considérations simultanées de budget, de calendrier et de fond auxquelles échappent les gouvernements. Je pense en l’espèce au respect du domaine réglementaire, dont les contours varient d’un code à l’autre !
Fondé sur les mêmes conclusions, le rééquilibrage institutionnel opéré par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 visait à renforcer la mission de contrôle du Parlement, en partant du principe que l’équilibre des pouvoirs nécessite que, quand l’initiative législative des chambres parlementaires est réduite au profit de l’initiative gouvernementale, celles-ci soient dotées de prérogatives de contrôle renforcées. Cela rejoint l’injonction du philosophe Alain : « Nous n’avons point à louer ni à honorer nos chefs, nous avons à leur obéir à l’heure de l’obéissance, et à les contrôler à l’heure du contrôle. » Encore faut-il, mes chers collègues, que des heures soient effectivement dévolues au contrôle dans l’agenda parlementaire…
La révision de 2008 visait à aménager ces temps de contrôle, en en reconnaissant tout d’abord la valeur constitutionnelle, par la consécration de cette mission à l’article 24 de notre texte fondateur, à côté de la mission législative, et en adaptant l’ordre du jour en conséquence. Cependant, de nombreuses propositions du comité de réflexion sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions piloté par Édouard Balladur sont restées lettre morte.
Si tout le monde s’accorde sur la nécessité de renforcer le contrôle d’application des lois, il n’est point aisé de définir la forme adéquate. C’est ainsi que la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois a été supprimée trois ans seulement après sa création en 2011. (Mme Nathalie Goulet s’exclame.)
La proposition de modification du règlement du Sénat qui nous est soumise aujourd’hui se rapproche toutefois davantage de l’esprit du Constituant. En effet, le comité Balladur de 2007 avait proposé d’« instituer dans les commissions permanentes des “équipes” de contrôle de l’exécution des lois, composées d’un parlementaire de la majorité et d’un parlementaire de l’opposition ». La solution retenue par le groupe socialiste et républicain vise à fractionner cette mission en la confiant, pour chaque texte, au rapporteur de celui-ci, au-delà de son adoption. Cette proposition nous paraît pertinente et nous y sommes favorables.
Concernant l’évaluation de la loi, M. Bonnecarrère, dont je tiens à saluer le travail, minutieux et précis comme à l’habitude, propose d’ajourner l’examen de la question du renforcement de l’évaluation, afin de pouvoir parvenir à une solution plus étoffée : nous sommes d’accord.
Toutefois, il convient d’insister sur le fait que cette modification n’apportera pas de réponses aux difficultés les plus sérieuses. Je citerai, à titre d’exemples, la faiblesse des études d’impact, qui ne nous permettent pas de procéder à une bonne évaluation a priori, ou l’absence de voies d’action en justice en cas de constatation d’une mauvaise application de la loi.
Lucide quant à la portée réelle de ce texte, le groupe RDSE le votera néanmoins, aux fins d’en saluer l’esprit. (Mmes Nathalie Goulet et Victoire Jasmin applaudissent.)